关于37号令的解读分析: 浅析危险性较大的分部分项工程安全管理规定(二)

第37号令条文解析

第一章 总则

第一条 为加强对房屋建筑和市政基础设施工程中危险性较大的分部分项工程安全管理,有效防范生产安全事故,依据《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国安全生产法》《建设工程安全生产管理条例》等法律法规,制定本规定。

【第一条解析】

本条是制定本规定的目的和依据。

关于目的,本规定较建质[2009]87号文和建质[2004]213号文,未提及“明确安全专项施工方案编制内容,规范专家论证程序,确保安全专项施工方案实施”(建质[2009]87号文第一条)和“加强建设工程项目的安全技术管理”(建质[2004]213号文)等具体目内容,说明制定本规定并不完全或不仅仅是这些具体内容,如文件又增加了有关前期保障等内容。建质[2009]87号文和建质[2004]213号文未提及前期保障等相关内容。

关于依据,也就是本规定的上位法。本规定写明是依据《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国安全生产法》《建设工程安全生产管理条例》等法律法规,但与这些法规同等重要的《安全生产许可证条例》没有写上。

议论

《安全生产许可证条例》是与《建设工程安全生产管理条例》前后发布和实施的,《安全生产许可证条例》在这十多年来的安全生产管理中影响很大,它确立了安全生产许可制度,引发了建筑工程危险性较大的分部分项工程安全管理的专项管理,如企业没有对危险性较大的分部分项工程等的预防、监控措施和应急预案的不得领取安全生产许可证,有关危险性较大的分部分项工程重要内容建筑起重机械安全监督管理规定也是依据《安全生产许可证条例》等法规出台的。

未将《安全生产许可证条例》写入本规定的上位法,从某种程度上来说是对这部法规的忽视,这种忽视也影响了危险性较大的分部分项工程安全管理的实施。

第二条 本规定适用于房屋建筑和市政基础设施工程中危险性较大的分部分项工程安全管理。

【第二条解析】

本条是关于危险性较大的分部分项工程安全管理规定应用范围。

议论

实际上,在本规定第一条中已经有这样的阐述,如为加强对“房屋建筑和市政基础设施工程中危险性较大的分部分项工程安全管理”,所以显得本条略为多余,或阐述的不到位。如建质[2009]87号文所描述的范围就比较具体,称本办法“适用于房屋建筑和市政基础设施工程的新建、改建、扩建、装修和拆除等建筑安全生产活动及安全管理。”(见建质[2009]87号文第二条)

第三条 本规定所称危险性较大的分部分项工程(以下简称“危大工程”),是指房屋建筑和市政基础设施工程在施工过程中,容易导致人员群死群伤或者造成重大经济损失的分部分项工程。

危大工程及超过一定规模的危大工程范围由国务院住房城乡建设主管部门制定。

省级住房城乡建设主管部门可以结合本地区实际情况,补充本地区危大工程范围。

【第三条解析】

本条重新定义了危险性较大的分部分项工程,较建质[2009]87号文有一定的变化。如建质[2009]87号文定义为“危险性较大的分部分项工程是指建筑工程在施工过程中存在的、可能导致作业人员群死群伤或造成重大不良社会影响的分部分项工程”,而本规定定义为“危险性较大的分部分项工程是指房屋建筑和市政基础设施工程在施工过程中,容易导致人员群死群伤或者造成重大经济损失的分部分项工程”。

议论

本规定将原建质[2009]87号文所定义的“存在的、可能导致”改为了“容易导致”,把“造成重大不良社会影响”改成“造成重大经济损失”。相比之下,建质[2009]87号文的定义较严谨、较人性化,因为危险源存在并不一定容易导致事故发生,相比“容易导致”,建质[2009]87号文中的“可能导致”更加确切;“造成重大不良社会影响”比“造成重大经济损失”反映了观察者及观察角度的不同,前者站在20丨8年002期六合资料监管的角度看问题,20丨8年002期六合资料监管更加关注社会影响,后者站在经营单位角度看问题,重点是看经济效益。

本规定第一次将危险性较大的分部分项工程简称为“危大工程”。

本条后两款规定了危险性较大的分部分项工程及超过一定规模的危险性较大的分部分项工程范围由国务院住房城乡建设主管部门制定,以及省级住房城乡建设主管部门可以结合本地区实际情况,补充本地区危险性较大的分部分项工程范围。

议论

本条没有提及是否继续采用建质[2009]87号文确定的范围,也没有在文件中以其他形式表述危险性较大的分部分项工程范围。是等待相应文件出台,还是继续按照建质[2009]87号文确定的范围执行,给具体执行带来困惑。

有关由20丨8年002期六合资料部门制定危险性较大的分部分项工程及超过一定规模的危险性较大的分部分项工程范围值得商榷。经过这么多年的安全生产管理,相应的技术水平在不断提高,新技术不断涌现,较之10多年前许多被称之为危险性较大的分部分项工程是否还存在危险?应当引起有关部门思考。再则,危险性较大的分部分项工程范围如何科www、66654,com地界定?企业安全生产管理水平的不同,可能有的分部分项工程在一些企业是存在危险的,而对于另一些企业来讲可能根本不存在危险。

在转变20丨8年002期六合资料职能、依法履行监管职责的今天,有关由20丨8年002期六合资料部门谋划和制定危险性较大的分部分项工程及超过一定规模的危险性较大的分部分项工程范围确实值得商榷。

第四条 国务院住房城乡建设主管部门负责全国危大工程安全管理的指导监督。

县级以上地方人民20丨8年002期六合资料住房城乡建设主管部门负责本行政区域内危大工程的安全监督管理。

【第四条解析】

本条规范了危险性较大的分部分项工程安全管理的监督职责分工:国务院住房城乡建设主管部门负责全国危大工程安全管理的指导监督;县级以上地方人民20丨8年002期六合资料住房城乡建设主管部门负责本行政区域内危大工程的安全监督管理。

议论

如何科www、66654,com的指导监督是大家普遍关心的问题。自2002年年6月29日《安全生产法》公布以来,有关危险性较大的分部分项工程安全管理要求反反复复,至今未能很好的明确。这也是本次规定发布以来大家比较热议的话题,应当引起重视。

第二章 前期保障

第五条 建设单位应当依法提供真实、准确、完整的工程地质、水文地质和工程周边环境等资料。

【第五条解析】

本条是针对工程开工前设单位应当依法提供真实、准确、完整的工程地质、水文地质和工程周边环境等资料的要求。

这条规定是依据《建设工程安全生产管理条例》第六条确定的,即:建设单位应当向施工单位提供施工现场及毗邻区域内供水、排水、供电、供气、供热、通信、广播电视等地下管线资料,气象和水文观测资料,相邻建筑物和构筑物、地下工程的有关资料,并保证资料的真实、准确、完整。

第六条 勘察单位应当根据工程实际及工程周边环境资料,在勘察文件中说明地质条件可能造成的工程风险。

设计单位应当在设计文件中注明涉及危大工程的重点部位和环节,提出保障工程周边环境安全和工程施工安全的意见,必要时进行专项设计。

【第六条解析】

本条第一款是关于勘察单位应当根据工程实际及工程周边环境资料,在勘察文件中说明地质条件可能造成的工程风险相关规定。这一规定是依据《建设工程安全生产管理条例》第十二条确定的,即:勘察单位应当按照法律、法规和工程建设强制性标准进行勘察,提供的勘察文件应当真实、准确,满足建设工程安全生产的需要。其中有关勘察单位在勘察作业时,应当严格执行操作规程,采取措施保证各类管线、设施和周边建筑物、构筑物的安全,本款没有明确明示。

本条第二款是关于设计单位应当在设计文件中注明涉及危大工程的重点部位和环节,提出保障工程周边环境安全和工程施工安全的意见,必要时进行专项设计的相关规定。这一规定是依据《建设工程安全生产管理条例》第十三条确定的,即:设计单位应当按照法律、法规和工程建设强制性标准进行设计,防止因设计不合理导致生产安全事故的发生;设计单位应当考虑施工安全操作和防护的需要,对涉及施工安全的重点部位和环节在设计文件中注明,并对防范生产安全事故提出指导意见;采用新结构、新材料、新工艺的建设工程和特殊结构的建设工程,设计单位应当在设计中提出保障施工作业人员安全和预防生产安全事故的措施建议。其中关于设计单位和注册建筑师等注册执业人员应当对其设计负责,本款没有明确明示。

第七条 建设单位应当组织勘察、设计等单位在施工招标文件中列出危大工程清单,要求施工单位在投标时补充完善危大工程清单并明确相应的安全管理措施。

【第七条解析】

本条明确了建设单位在有关制定危险性较大的分部分项工程清单中的作用和责任,即建设单位应当组织勘察、设计等单位在施工招标文件中列出危大工程清单,要求施工单位在投标时补充完善危大工程清单并明确相应的安全管理措施等要求。

本条有新意,是本规定的亮点。

第八条 建设单位应当按照施工合同约定及时支付危大工程施工技术措施费以及相应的安全防护文明施工措施费,保障危大工程施工安全。

【第八条解析】

本条是关于建设单位应当按照施工合同约定及时支付危大工程施工技术措施费以及相应的安全防护文明施工措施费,保障危大工程施工安全的规定。

本条是依据《建设工程安全生产管理条例》第八条确定的,即:建设单位在编制工程概算时,应当确定建设工程安全作业环境及安全施工措施所需费用。

第九条 建设单位在申请办理安全监督手续时,应当提交危大工程清单及其安全管理措施等资料。

【第九条解析】

本条是关于建设单位在申请办理安全监督手续时,应当提交危大工程清单及其安全管理措施等资料的规定。

本条是依据《建设工程安全生产管理条例》第十条确定的,即:建设单位在申请领取施工许可证时,应当提供建设工程有关安全施工措施的资料;依法批准开工报告的建设工程,建设单位应当自开工报告批准之日起15日内,将保证安全施工的措施报送建设工程所在地的县级以上地方人民20丨8年002期六合资料建设行政主管部门或者其他有关部门备案。

本章内容是在原建质[2009]87号文上增加的内容,其依据来自于《建设工程安全生产管理条例》。

议论

既然依据《建设工程安全生产管理条例》制定,就应当对相关单位管理职责和法律责任明确清楚。本条未对《建设工程安全生产管理条例》有关建设单位的以下职责作进一步明示:

1、建设单位因建设工程需要,向有关部门或者单位查询前款规定的资料时,有关部门或者单位应当及时提供。(见第六条)

2、建设单位不得对勘察、设计、施工、工程监理等单位提出不符合建设工程安全生产法律、法规和强制性标准规定的要求,不得压缩合同约定的工期。(第七条)

3、建设单位不得明示或者暗示施工单位购买、租赁、使用不符合安全施工要求的安全防护用具、机械设备、施工机具及配件、消防设施和器材。(第九条)

4、建设单位应当将拆除工程发包给具有相应资质等级的施工单位。(第十一条)。

以上建设单位管理职责往往在危险性较大的分部分项工程安全管理中时常出现违法违规行为,所以必须警示一并提出明确的要求。

第三章 专项施工方案

第十条 施工单位应当在危大工程施工前组织工程技术人员编制专项施工方案。

实行施工总承包的,专项施工方案应当由施工总承包单位组织编制。危大工程实行分包的,专项施工方案可以由相关专业分包单位组织编制。

【第十条解析】

本条是关于危险性较大的分部分项工程专项施工方案编制管理规定。

本条规定施工单位应当在危大工程施工前组织工程技术人员编制专项施工方案;实行施工总承包的,专项施工方案应当由施工总承包单位组织编制;危大工程实行分包的,专项施工方案可以由相关专业分包单位组织编制。

议论

实际上,这一条规定完全可以用“危险性较大的分部分项工程专项施工单位的专业工程技术人员单独编制危险性较大的分部分项工程安全专项施工方案”一句话即可,体现“谁施工谁负责”的原则,不应显得那么复杂。如《建设工程安全管理条例》第十七条规定安装、拆卸施工起重机械和整体提升脚手架、模板等自升式架设设施相应单位“应当编制拆装方案、制定安全施工措施”。

第十一条 专项施工方案应当由施工单位技术负责人审核签字、加盖单位公章,并由总监理工程师审查签字、加盖执业印章后方可实施。

危大工程实行分包并由分包单位编制专项施工方案的,专项施工方案应当由总承包单位技术负责人及分包单位技术负责人共同审核签字并加盖单位公章。

【第十一条解析】

本条是关于危险性较大的分部分项工程专项施工方案签字、盖章的规定。即专项施工方案应当由施工单位技术负责人审核签字、加盖单位公章,并由总监理工程师审查签字、加盖执业印章后方可实施;危大工程实行分包并由分包单位编制专项施工方案的,专项施工方案应当由总承包单位技术负责人及分包单位技术负责人共同审核签字并加盖单位公章。

本条规定较之过去的要求有所变化,即明确了“加盖单位公章”和“加盖执业印章”的要求。

本条还有一个明显的变化是原建质[2009]87号文规定建设单位项目负责人须在专项施工方案签字,现在没有明确。

议论

有关应当由总承包单位技术负责人审核签字的要求在实际工作中引起相当多的争议和在实施中遇到很多问题及困难,例如规模较大的施工企业总技术负责人疲于应付项目上的方案审核签字。实际上,在建筑施工管理中相应的总包单位、总包单位的分公司或区域公司以及施工项目部都有企业内部的安全生产责任的管理规定,有的企业明确由分公司技术负责人或项目技术负责人代表企业履行相关施工技术的管理,职责清晰完全可以由企业指定的分公司技术负责人或项目技术负责人代表企业对危险性较大的分部分项工程专项施工方案进行审核。更何况,项目上的技术负责人可能比企业技术负责人更了解施工方案的内容,他们也将在具体实施方案时在现场检查。因此,有关要求由总承包单位技术负责人审核签字规定在某种程度上来讲是干扰了企业正常的安全生产管理活动,影响了企业自主履行安全生产主体责任,也不利于施工现场相应的安全生产职责的履行,可能存在超越监管职权的嫌疑。

本条没有明确原建质[2009]87号文规定建设单位项目负责人须在专项施工方案签字的内容,将对建设单位履行对危险性较大的分部分项工程专项施工监管职责造成一定的影响。

如何实施危险性较大的分部分项工程专项施工方案的审核和实施应当交给企业,交给施工现场,交给建设单位和监理单位,有关安全生产监管部门在职责范围内依法实施监管,对未落实危险性较大的分部分项工程专项施工方案的审核责任或未按实施方案进行施工的进行督查。

第十二条 对于超过一定规模的危大工程,施工单位应当组织召开专家论证会对专项施工方案进行论证。实行施工总承包的,由施工总承包单位组织召开专家论证会。专家论证前专项施工方案应当通过施工单位审核和总监理工程师审查。

专家应当从地方人民20丨8年002期六合资料住房城乡建设主管部门建立的专家库中选取,符合专业要求且人数不得少于5名。与本工程有利害关系的人员不得以专家身份参加专家论证会。

【第十二条解析】

本条是关于组织专家对专项施工方案进行论证的有关规定。即对于超过一定规模的危大工程,施工单位应当组织召开专家论证会对专项施工方案进行论证。实行施工总承包的,由施工总承包单位组织召开专家论证会。专家论证前专项施工方案应当通过施工单位审核和总监理工程师审查;专家应当从地方人民20丨8年002期六合资料住房城乡建设主管部门建立的专家库中选取,符合专业要求且人数不得少于5名。与本工程有利害关系的人员不得以专家身份参加专家论证会。

本条规定来源于《建设工程安全生产管理条例》第二十六条,即“涉及深基坑、地下暗挖工程、高大模板工程的专项施工方案,施工单位还应当组织专家进行论证、审查”。据此条例第二十六条,从所有的危险性较大的分部分项工程专项施工方案均要专家论证(见建质[2004]213号文第五条),到超过一定规模的危险性较大的分部分项工程专项方案应召开专家论证会(建质[2009]87号文),不断修改成为目前这样的规定。

本规定增加了“专家论证前专项施工方案应当通过施工单位审核和总监理工程师审查”,并再一次强调“与本工程有利害关系的人员不得以专家身份参加专家论证会”。原建质[2009]87号文第十条规定“本项目参建各方的人员不得以专家身份参加专家论证会”。

议论

关于组织专家对专项施工方案进行论证的有关规定存在较大的争议。争议的焦点是谁最终对危险性较大的分部分项工程专项方案负责?从整个的危险性较大的分部分项工程安全管理来看专家实际上是不负责,最终是由施工单位负责。从本次修改的增加的“专家论证前专项施工方案应当通过施工单位审核和总监理工程师审查”更加感到困惑,人们不禁要问“专家论证前,专项施工方案已经通过施工单位审核和总监理工程师审查还要论证吗?!这不是多此一举吗?”如果专家不认可施工单位审核和总监理工程师审查,施工单位审核和总监理工程师审查又有何用?

特别是提出“与本工程有利害关系的人员不得以专家身份参加专家论证会”或“本项目参建各方的人员不得以专家身份参加专家论证会”,显然把当事人企业放到危险性较大的分部分项工程安全管理的对立面了,专家论证会成为20丨8年002期六合资料行政管理部门监管下的带有行色彩的准行政审核或审核,如“专家应当从地方人民20丨8年002期六合资料住房城乡建设主管部门建立的专家库中选取”更是体现出20丨8年002期六合资料直接积极参与危险性较大的分部分项工程安全管理,在这些条款的限制下《安全生产法》等法规赋予企业自主履行安全生产主体责任的权力荡然无存。

诚然,组织专家对专项施工方案进行论证是《建设工程安全场管理条例》所规定,但是该条例制定已有近15个年头,相应20丨8年002期六合资料行政管理和安全管理要求已发生很大变化,特别是简政放权、20丨8年002期六合资料部门加强事中事后监管、由企业自主履行安全生产主体责任等要求,此条规定显然不符合由企业自主履行安全生产主体责任的要求,也不属于20丨8年002期六合资料行政管理部门职权范围内的事,所以不能强行要求企业非得组织专家对危险性较大的分部分项工程专项方案进行论证,是否组织专家对危险性较大的分部分项工程专项方案进行论证的权力交给企业。如果20丨8年002期六合资料安全生产监管部门有能力或不放心的话可以组织专家对危险性较大的分部分项工程专项方案进行论证,但专家费用必须要有20丨8年002期六合资料部门来出。

第十三条 专家论证会后,应当形成论证报告,对专项施工方案提出通过、修改后通过或者不通过的一致意见。专家对论证报告负责并签字确认。

专项施工方案经论证需修改后通过的,施工单位应当根据论证报告修改完善后,重新履行本规定第十一条的程序。

专项施工方案经论证不通过的,施工单位修改后应当按照本规定的要求重新组织专家论证。

【第十三条解析】

本条是关于最终确定危险性较大的分部分项工程专项方案的规定。即专家论证会后,应当形成论证报告,对专项施工方案提出通过、修改后通过或者不通过的一致意见。专家对论证报告负责并签字确认;专项施工方案经论证需修改后通过的,施工单位应当根据论证报告修改完善后,重新履行本规定第十一条的程序;专项施工方案经论证不通过的,施工单位修改后应当按照本规定的要求重新组织专家论证。

本条提出了专家论证会后,应当形成论证报告,对专项施工方案提出通过、修改后通过或者不通过的“一致意见”,也就是说无论是专家论证前由施工单位审核和总监理工程师审查的危险性较大的分部分项工程专项方案是否通过或是否修改后通过专家论证,或不通过,必须是“一致意见”的专家论证报告,否则企业必须重新组织专家论证。

本条新增加了“专家对论证报告负责”的要求。

议论

关于最终确定危险性较大的分部分项工程专项方案的规定更加争议大。很显然,如果专家达不成一致意见的话,就不能确定危险性较大的分部分项工程专项方案,企业就不可以实施哪怕是由施工单位审核和总监理工程师审查过的的危险性较大的分部分项工程专项方案!

另外本规定看似严格了专家论证的行为,要求“专家对论证报告负责并签字确认”,实际上专家按照本条规定既可以负责也可以不负责,原因是最终的专家论证报告是“一致意见”,如果论证报告有问题板子打在5名或5名以上专家身上。更何况根据《安全生产法》第十三条规定生产经营单位委托相应安全生产技术、管理服务的,保证安全生产的责任仍由本单位负责。所以,自从危险性较大的分部分项工程安全管理实行专家论证以来几乎没有看到一名专家由于水平的问题或不负责任的问题被追究相应责任的案例。

还是那句话,如何实施危险性较大的分部分项工程专项施工方案的审核、专家论证、实施应当交给企业,交给施工现场,交给建设单位和监理单位,有关安全生产监管部门在职责范围内依法实施监管,对未落实危险性较大的分部分项工程专项施工方案的审核责任或未按实施方案进行施工的进行督查。

(待续)

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