浅析危险性较大的分部分项工程安全管理规定
关于37号令的解读分析:(三)

(续上)

第37号令条文解析

第四章 现场安全管理

第十四条 施工单位应当在施工现场显著位置公告危大工程名称、施工时间和具体责任人员,并在危险区域设置安全警示标志。

【第十四条解析】

本条是关于危险性较大的分部分项工程专项施工时现场设置公告和安全警示标志的规定。规定要求施工单位应当在施工现场显著位置公告危大工程名称、施工时间和具体责任人员,并在危险区域设置安全警示标志。

有关在危险区域设置安全警示标志,相应法规均作了相应的规定,如《安全生产法》第三十二条规定:生产经营单位应当在有较大危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上,设置明显的安全警示标志;《建设工程安全生产管理条例》第二十八条规定:施工单位应当在施工现场入口处、施工起重机械、临时用电设施、脚手架、出入通道口、楼梯口、电梯井口、孔洞口、桥梁口、隧道口、基坑边沿、爆破物及有害危险气体和液体存放处等危险部位,设置明显的安全警示标志。安全警示标志必须符合国家标准。

目前施工现场相应的告示牌很多,在施工现场显著位置公告有关危险性较大的分部分项工程是本次规定提出的又一要求。

议论

关于在施工现场显著位置公告有关危险性较大的分部分项工程的规定值得进一步商榷。如果强制性要求施工现场必须在每个危险性较大的分部分项工程旁均设置公示牌必将在施工现场出现更多的公示牌,因为按照现行的危险性较大的分部分项工程范围,施工现场有较多个危险性较大的分部分项工程,可能相应的公示牌有若干个,再加上目前有关规定的“五牌一图”或“六牌”甚至“七牌”,施工现场将是公示牌林立,是否有利于施工现场安全管理。实际上,不少施工现场公示牌是给有关部门检查是看的,完全可以通过现场资料和报备的资料了解,没有必要动不动就悬挂公示牌,何况危险性较大的分部分项工程安全管理是动态的管理,有的刚刚竖起公示牌其工程施工就结束了,其实在危险性较大的分部分项工程旁设置警示标志也同样可以起到应有的效果。在危险性较大的分部分项工程旁设置警示标志是法规强行要求,而设置公示牌没有相应的法规要求。所以,可要求企业根据危险性较大的分部分项工程实际情况设置公示牌即可,不要做强制性的要求。

第十五条 专项施工方案实施前,编制人员或者项目技术负责人应当向施工现场管理人员进行方案交底。

施工现场管理人员应当向作业人员进行安全技术交底,并由双方和项目专职安全生产管理人员共同签字确认。

【第十五条解析】

本条是关于危险性较大的分部分项工程施工前的安全技术交底规定。规定要求专项施工方案实施前,编制人员或者项目技术负责人应当向施工现场管理人员进行方案交底;施工现场管理人员应当向作业人员进行安全技术交底,并由双方和项目专职安全生产管理人员共同签字确认。

《建设工程安全生产管理条例》第二十七条规定“建设工程施工前,施工单位负责项目管理的技术人员应当对有关安全施工的技术要求向施工作业班组、作业人员作出详细说明,并由双方签字确认”。原建质[2009]87号文第十五条规定“专项方案实施前,编制人员或项目技术负责人应当向现场管理人员和作业人员进行安全技术交底”。

本条第一次明确将危险性较大的分部分项工程施工前的安全技术交底分成了两个阶段,即一是编制人员或者项目技术负责人应当向施工现场管理人员进行方案交底,二是施工现场管理人员应当向作业人员进行安全技术交底。

本条将有关安全技术交底做了新的阐述,即规定了交底方施工现场管理人员和被交底者作业人员双方与项目专职安全生产管理人员共同签字确认的要求。

议论

关于本条的危险性较大的分部分项工程施工前的安全技术交底规定有两方面问题。一是施工现场硬行分成两阶段的安全技术交底是否合适?因为有不少施工现场施工现场管理人员即是编制人员或者项目技术负责人,不可能存在两次交底的情况。二是第二阶段安全技术交底由双方和项目专职安全生产管理人员共同签字确认的提法是否合适?很显然技术交底不是双方交底,这样的规定很容易让人误解是三方技术交底。实际上专职安全生产管理人员的职责是监督安全技术交底的实施,而不是交底的参与方。甚至在所谓的第一阶段,假如存在的话,专职安全生产管理人员还必须监督编制人员或者项目技术负责人向施工现场管理人员进行方案交底的实施情况。所以,不能把专职安全生产管理人员按照职责实施的监督记录也作为安全技术交底记录。

第十六条 施工单位应当严格按照专项施工方案组织施工,不得擅自修改专项施工方案。

因规划调整、设计变更等原因确需调整的,修改后的专项施工方案应当按照本规定重新审核和论证。涉及资金或者工期调整的,建设单位应当按照约定予以调整。

【第十六条解析】

本条是关于危险性较大的分部分项工程方案修改的规定。规定施工单位应当严格按照专项施工方案组织施工,不得擅自修改专项施工方案;因规划调整、设计变更等原因确需调整的,修改后的专项施工方案应当按照本规定重新审核和论证。涉及资金或者工期调整的,建设单位应当按照约定予以调整。

本条基本延续了原建质[2009]87号文有关规定,如原建质[2009]87号文第十三条规定“专项方案经论证后需做重大修改的,施工单位应当按照论证报告修改,并重新组织专家进行论证。”第十四条规定“施工单位应当严格按照专项方案组织施工,不得擅自修改、调整专项方案。”“如因设计、结构、外部环境等因素发生变化确需修改的,修改后的专项方案应当按本办法第八条重新审核。对于超过一定规模的危险性较大工程的专项方案,施工单位应当重新组织专家进行论证。”本条所要求的“修改后的专项施工方案应当按照本规定重新审核和论证”,实际上就是原建质[2009]87号文有关规定,这里不然涉及到重新组织专家论证的要求。重新组织专家论证,其专家是否为原班人马或专家人数有否变化要求,相应的文件均未说明。

本条新增加了“涉及资金或者工期调整的,建设单位应当按照约定予以调整”的规定,这一规定对建设单位有一定的约束。

议论

关于危险性较大的分部分项工程方案修改的规定本应做到“应当严格按照专项施工方案组织施工,不得擅自修改专项施工方案”。但是一旦情况发生变化需要重新修改方案时就会带来一系列问题,有的是施工中途发生变化,有的可能就是做是当地修改,还有许多情况是必须及时修改抓紧施工不得耽搁,若继续按照原有的专家论证程序有可能适得其反造成更大的安全隐患,所以施工现场应有熟悉了解本技术的工程技术人员在场负责及时地作出调整或修改,当让必须对调整或修改的方案负责。所以,硬行地作出有关教条的危险性较大的分部分项工程方案修改规定是错误的做法。此条规定应当与专项方案的专家论证以及各方签字画押等规定一并重新考虑,制定切实可行危险性较大的分部分项工程方案管理的规定,让企业、专业承包单位、建设单位和监理单位切实履行好各自的责任,不能以捆绑式的管理简单处置。

第十七条 施工单位应当对危大工程施工作业人员进行登记,项目负责人应当在施工现场履职。

项目专职安全生产管理人员应当对专项施工方案实施情况进行现场监督,对未按照专项施工方案施工的,应当要求立即整改,并及时报告项目负责人,项目负责人应当及时组织限期整改。

施工单位应当按照规定对危大工程进行施工监测和安全巡视,发现危及人身安全的紧急情况,应当立即组织作业人员撤离危险区域。

【第十七条解析】

本条是关于施工单位对危险性较大的分部分项工程施工安全管理的规定。规定要求施工单位应当对危大工程施工作业人员进行登记,项目负责人应当在施工现场履职;项目专职安全生产管理人员应当对专项施工方案实施情况进行现场监督,对未按照专项施工方案施工的,应当要求立即整改,并及时报告项目负责人,项目负责人应当及时组织限期整改;施工单位应当按照规定对危大工程进行施工监测和安全巡视,发现危及人身安全的紧急情况,应当立即组织作业人员撤离危险区域。

对以上规定应当给予更加明确的规定:

(1)关于“施工单位应当对危大工程施工作业人员进行登记”要求不很清晰,应当明确相应的内容。“对危大工程施工作业人员进行登记”应是加强危险性较大的分部分项工程施工作业人员管理,如开展相应的教育培训,使其掌握有关危险性较大的分部分项工程施工安全管理的要求和相应的安全技术操作规程或要领。

《安全生产法》规定“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训,保证从业人员具备必要的安全生产知识,熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程,掌握本岗位的安全操作技能,了解事故应急处理措施,知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员,不得上岗作业”(第二十五条)“生产经营单位的特种作业人员必须按照国家有关规定经专门的安全作业培训,取得相应资格,方可上岗作业”(第二十七条)。

《建设工程安全生产管理条例》第三十七条规定“作业人员进入新的岗位或者新的施工现场前,应当接受安全生产教育培训。未经教育培训或者教育培训考核不合格的人员,不得上岗作业”。

(2)关于“项目负责人应当在施工现场履职”要求亦不很清晰,也应当具体明确。分析认为这里所指“项目负责人”可以是项目主要负责人或者是项目上按照有关施工现场安全生产责任制和分工要求,由某一项目负责人代表项目在危险性较大的分部分项工程施工期间必须现场履行监管职责,而不是特指非得由项目主要负责人现场履职。

《安全生产法》第十八条关于生产经营单位的主要负责人安全生产工作职责中明确规定“督促、检查本单位的安全生产工作,及时消除生产安全事故隐患”即明确相关安全生产工作检查的职责;《建设工程安全生产管理条例》第二十一条规定施工单位的项目负责人“根据工程的特点组织制定安全施工措施,消除安全事故隐患”。各项法规都未强制要求项目主要负责人必须非得在危险性较大的分部分项工程施工期间现场履职,但必须确保消除安全事故隐患,这才是重要的职责。

(3)关于现场监督的要求,本条“项目专职安全生产管理人员应当对专项施工方案实施情况进行现场监督”。《安全生产法》第二十二条规定了安全生产管理人员职责,其中就有“督促落实本单位重大危险源的安全管理措施”要求;《建设工程安全生产管理条例》第二十六条规定达到一定规模的危险性较大的分部分项工程专项施工由专职安全生产管理人员进行现场监督,这是必要的。但是不排除其他相关人员现场监督以及现场组织实施的相应责任,例如前款要求“项目负责人应当在施工现场履职”;原建质[2009]87号文第十六条规定“施工单位应当指定专人对专项方案实施情况进行现场监督和按规定进行监测。发现不按照专项方案施工的,应当要求其立即整改;发现有危及人身安全紧急情况的,应当立即组织作业人员撤离危险区域”。

(4)关于“施工单位应当按照规定对危大工程进行施工监测和安全巡视”问题,该款要求未提及施工单位哪些相关人员应当按照规定对危大工程进行施工监测和安全巡视。原建质[2009]87号文第十六条在要求“施工单位应当指定专人对专项方案实施情况进行现场监督和按规定进行监测”外,还规定“施工单位技术负责人应当定期巡查专项方案实施情况”,虽有不严谨的地方,但毕竟明确了必须落实相关责任人的要求。

议论

关于危险性较大的分部分项工程专项施工安全管理长期存在较混乱的要求,很难理清施工现场危险性较大的分部分项工程专项施工安全管理责任。从施工方案的确定到现场施工的实施与监管,找到真正担负起直接责任的人。

企业是安全生产责任的主体不错,但企业却搞不定施工方案的制定,总是被专家论证条款和企业技术负责人亲自签字画押所困惑;

企业是安全生产责任的主体不错,但施工项目上安全生产究竟谁负直接责任难以确定,总要求企业直接参与,企业与施工项目部之间安全生产责任关系、相互职责和责任体系被打乱,如本应由施工项目技术负责人负责施工现场危险性较大的分部分项工程专项施工安全管理、进行现场监督实施的非得要企业技术负责人代替参与,有关建设行政管理部门甚至提出由项目主要负责人全程在现场监督,企业自主履行安全生产主体责任的权限在哪?

企业是安全生产责任的主体,施工现场各方履行相应的监督管理责任,却非得压在专职安全生产管理人员一个人身上,几乎其他应该承担职责的人员却只字不提。如从本条规定看不出除了专职安全生产管理人员现场监督外,还有什么人履行施工现场的相关责任。

施工现场作业人员在危险性较大的分部分项工程专项施工中起着重要的作用,长期以来有关作业人员必须经有关部门考核合格后方可上岗作业,事实证明相当一部分持证人员并不具备相应的操作能力和安全意识,现在这一情况已开始发生很大的变化,相当多的资质证书和资格证书取消,可能在这方面有关部门再做有关规定感到为难,但不能因此轻描淡写地提出“对危大工程施工作业人员进行登记”,应当依据《安全生产法》有关要求对作业人员提出更加具体的要求。

实际上本次修改的《安全生产法》在从业人员教育培训上的管理加大了修改力度,提出了更多具体的要求,应当在本次规定中提出。

第十八条 监理单位应当结合危大工程专项施工方案编制监理实施细则,并对危大工程施工实施专项巡视检查。

【第十八条解析】

本条是关于监理单位编制危险性较大的分部分项工程监理实施细则和实施专项巡视检查的规定。规定要求监理单位应当结合危大工程专项施工方案编制监理实施细则,并对危大工程施工实施专项巡视检查。

原建质[2009]87号文第十八条规定“监理单位应当将危险性较大的分部分项工程列入监理规划和监理实施细则,应当针对工程特点、周边环境和施工工艺等,制定安全监理工作流程、方法和措施。”

较之原建质[2009]87号文,本条未提“将危险性较大的分部分项工程列入监理规划”,但出现一个新的提法,即“巡视检查”。

议论

关于监理单位对危险性较大的分部分项工程施工实施专项“巡视检查”新提法,未见详细说明或解释。“巡视检查”与过去提出的“安全监理工作流程、方法和措施”有何区别,应当给予说明或解释。

第十九条 监理单位发现施工单位未按照专项施工方案施工的,应当要求其进行整改;情节严重的,应当要求其暂停施工,并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的,监理单位应当及时报告建设单位和工程所在地住房城乡建设主管部门。

【第十九条解析】

本条是关于监理单位发现问题要求整改并上报的相关规定。规定监理单位发现施工单位未按照专项施工方案施工的,应当要求其进行整改;情节严重的,应当要求其暂停施工,并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的,监理单位应当及时报告建设单位和工程所在地住房城乡建设主管部门。

本条是依据《建设安全生产管理条例》制定的。《建设安全生产管理条例》第十四条规定“工程监理单位在实施监理过程中,发现存在安全事故隐患的,应当要求施工单位整改;情况严重的,应当要求施工单位暂时停止施工,并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的,工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。”

随后不久,原建质[2009]87号文做了相应的修改。原建质[2009]87号文第十九条提法是“监理单位应当对专项方案实施情况进行现场监理;对不按专项方案实施的,应当责令整改,施工单位拒不整改的,应当及时向建设单位报告;建设单位接到监理单位报告后,应当立即责令施工单位停工整改;施工单位仍不停工整改的,建设单位应当及时向住房城乡建设主管部门报告。”

议论

关于“工程监理单位应当及时向有关主管部门报告”还是“建设单位应当及时向住房城乡建设主管部门报告”曾发生过争议,后认为由“建设单位应当及时向住房城乡建设主管部门报告”比由“工程监理单位应当及时向有关主管部门报告”更加合理,因此原建质[2009]87号文改为“建设单位应当及时向住房城乡建设主管部门报告”要求。但是本次又改回“工程监理单位应当及时向有关主管部门报告”说明在监理安全生产管理职责上一直没能合理确立下来。

实际上,监理单位是受建设单位委托实施安全生产监理工作的,所以现场上本应由建设单位负责安全生产监管职责不能应有了监理单位而消弱了或干脆取消了。在实际监理工作中,监理单位也很难发现问题直接向有关主管部门报告。

同前所述,虽然“工程监理单位应当及时向有关主管部门报告”是依据《建设工程安全生产管理条例》确定的,但是条例制定已有近15个年头,相应20丨8年002期六合资料行政管理和安全管理要求已发生很大变化,《建设工程安全生产管理条例》许多条款也将面临修改,且按照现行的规定建设单位必须承担建设工程安全生产主体责任,因此再此将原本修改合理的条款该回到原先的不合理要求显得欠妥。

第二十条 对于按照规定需要进行第三方监测的危大工程,建设单位应当委托具有相应勘察资质的单位进行监测。

监测单位应当编制监测方案。监测方案由监测单位技术负责人审核签字并加盖单位公章,报送监理单位后方可实施。

监测单位应当按照监测方案开展监测,及时向建设单位报送监测成果,并对监测成果负责;发现异常时,及时向建设、设计、施工、监理单位报告,建设单位应当立即组织相关单位采取处置措施。

【第二十条解析】

本条是关于危险性较大的分部分项工程施工需要第三方监测的管理规定。规定对于按照规定需要进行第三方监测的危大工程,建设单位应当委托具有相应勘察资质的单位进行监测;监测单位应当编制监测方案。监测方案由监测单位技术负责人审核签字并加盖单位公章,报送监理单位后方可实施;监测单位应当按照监测方案开展监测,及时向建设单位报送监测成果,并对监测成果负责;发现异常时,及时向建设、设计、施工、监理单位报告,建设单位应当立即组织相关单位采取处置措施。

本条是在原有的危险性较大的分部分项工程施工安全管理上增加的第三方管理内容,但只是对勘察资质单位进行监测的管理要求。实际上在危险性较大的分部分项工程安全管理上的第三方有很多,如设备租赁单位、设备安装检测机构等,且委托第三方的不完全是建设单位。因此,在危险性较大的分部分项工程施工安全管理上还必须关注其他形式的第三方安全管理。

议论

关于危险性较大的分部分项工程施工第三方安全管理上,不能存在局限性,实际上在建筑起重机械设备安全管理上的第三方管理也很重要,如建筑起重机械设备租赁单位、建筑起重机械设备安装检测机构等,对于危险性较大的分部分项工程施工安全管理影响也是很大的,应当引起重视。

第二十一条 对于按照规定需要验收的危大工程,施工单位、监理单位应当组织相关人员进行验收。验收合格的,经施工单位项目技术负责人及总监理工程师签字确认后,方可进入下一道工序。

危大工程验收合格后,施工单位应当在施工现场明显位置设置验收标识牌,公示验收时间及责任人员。

【第二十一条解析】

本条是关于需要验收的危险性较大的分部分项工程安全管理要求。规定对于按照规定需要验收的危大工程,施工单位、监理单位应当组织相关人员进行验收。验收合格的,经施工单位项目技术负责人及总监理工程师签字确认后,方可进入下一道工序;危大工程验收合格后,施工单位应当在施工现场明显位置设置验收标识牌,公示验收时间及责任人员。

本条规定基本上与原建质[2009]87号文第十七条规定相同,但增加了“危大工程验收合格后,施工单位应当在施工现场明显位置设置验收标识牌,公示验收时间及责任人员”。

议论

同样并不是所有危险性较大的分部分项工程验收合格后均需要设置验收标识牌,有的危险性较大的分部分项工程验收合格后很快进入下一道工序或分部分项工程,有的危险性较大的分部分项工程验收合格不再出现危险,再设置验收标识牌意义不大或根本难以设置,因此不应强制要求,要求保留相应的危险性较大的分部分项工程验收记录即可。

另一重要的概念是,一些危险性较大的分部分项工程验收合格后并不是该项安全管理已经告一段落,可能更应关注后期的使用管理,如脚手架、建筑起重机械设备的使用和维护保养等。本规定没有对于这方面给予关注,而往往危险性较大的分部分项工程在验收合格后的使用维护保养发生问题。

第二十二条 危大工程发生险情或者事故时,施工单位应当立即采取应急处置措施,并报告工程所在地住房城乡建设主管部门。建设、勘察、设计、监理等单位应当配合施工单位开展应急抢险工作。

【第二十二条解析】

本条是关于危险性较大的分部分项工程发生险情或者事故的管理要求。规定危大工程发生险情或者事故时,施工单位应当立即采取应急处置措施,并报告工程所在地住房城乡建设主管部门。建设、勘察、设计、监理等单位应当配合施工单位开展应急抢险工作。

同样,应注意危险性较大的分部分项工程发生险情或者事故不仅仅会发生在危险性较大的分部分项工程验收合格前,往往在危险性较大的分部分项工程验收合格后一会发生险情或者事故。

议论

本规定基本关注在危险性较大的分部分项工程验收合格前的安全管理要求,对于危险性较大的分部分项工程验收合格后的有关脚手架、建筑起重机械设备使用维护保养关注不够。

第二十三条 危大工程应急抢险结束后,建设单位应当组织勘察、设计、施工、监理等单位制定工程恢复方案,并对应急抢险工作进行后评估。

【第二十三条解析】

本条是关于危险性较大的分部分项工程应急抢险结束后的管理要求。规定危大工程应急抢险结束后,建设单位应当组织勘察、设计、施工、监理等单位制定工程恢复方案,并对应急抢险工作进行后评估。

议论

本规定基本关注在危险性较大的分部分项工程验收合格前的安全管理要求,对于危险性较大的分部分项工程验收合格后的有关脚手架、建筑起重机械设备使用维护保养关注不够。

第二十四条 施工、监理单位应当建立危大工程安全管理档案。

施工单位应当将专项施工方案及审核、专家论证、交底、现场检查、验收及整改等相关资料纳入档案管理。

监理单位应当将监理实施细则、专项施工方案审查、专项巡视检查、验收及整改等相关资料纳入档案管理。

【第二十四条解析】

本条是关于建立危险性较大的分部分项工程安全管理档案的要求。规定施工、监理单位应当建立危大工程安全管理档案;施工单位应当将专项施工方案及审核、专家论证、交底、现场检查、验收及整改等相关资料纳入档案管理;监理单位应当将监理实施细则、专项施工方案审查、专项巡视检查、验收及整改等相关资料纳入档案管理。

议论

实际上,在危险性较大的分部分项工程安全管理上相应的分包单位以及设备租赁单位、检测单位也应建立危险性较大的分部分项工程安全管理档案。 (待续)

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